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从中国回流：比较日本和韩国的经济方略

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作者：Saori N. Katada，南加州大学政治科学与国际关系系教授；Ji Hye Lim，乔治梅森大学韩国校区全球事务项目成员；Ming Wan，美国乔治梅森大学公共与国际事务系教授、全球事务项目主任。

来源：Saori N. Katada, Ji Hye Lim & Ming Wan, “Reshoring from China: comparing the economic statecraft of Japan and South Korea”, The Pacific Review, Vol.36, No.5, 2023, pp.1005-1034. 

导读

21世纪以来，日本和韩国政府在产业政策方面积极创新，并引导私营部门追赶发达经济体，这似乎会产生一种认知，即鼓励企业回流对于日韩政府而言并非难事。然而，尽管这两个国家的政府已经采取了各种政策手段来减少对中国的经济依赖，却仍在促使企业回流本国上收效甚微。因此，本文试图回答以下问题：作为典型的“发展型国家”（developmental state），日韩政府对商业行为理应有重大影响，为何其供应链回流政策失效？本文探讨了日本和韩国政府自2010年代初以来实施的针对中国的供应链回流和多元化政策的目标和结果，并特别关注了2020-21年新冠疫情期间采取的措施。本文还探讨了从何种程度上日韩国政府的离华回流政策（作为对外经济政策的一个子集）可以被当作一种有意利用“经济”手段以实现地缘政治目标的经济方略。这篇文章为经济方略文献中普遍存在的国家作为单一行为体的假设增加了更多的细微差别和复杂性，并主张更密切地关注外国经济政策的国内来源。

理论框架

（一）经济方略与对外经济政策

根据大卫·鲍德温（David Baldwin）的定义，我们视经济方略（economic statecraft）为“影响那些主要依赖于在货币方面具有合理市场价格的资源的尝试性举措。”经济方略由三个基本组成部分：所使用的经济政策工具的类型、影响尝试性举措的领域和范围。

一个国家的经济“治国方略”与其他形式的治国方略（如战争和外交）一样，都由政府制定和实施并服务于某些国家目的。经济“治国方略”的独特之处在于，国家必须“实际动员和利用其经济实力来实现其战略目标”，这不可避免地涉及影响和控制商业行为者的行为。

而对外经济政策是一个国家对其与世界经济互动的政策，包括贸易、投资、资本流动和汇率等领域。它是由意识形态驱动的，并且采取什么样的经济政策是政治层面所决定的。然而，经济方略与对外经济政策的区别在于是否涉及利用经济手段以推进特定的目标。经济政策和经济方略的重叠之处即为回流政策中有关经济方略的那一部分（见图1）。

尽管现在对后疫情时代做出明确的评估还为时过早，日本和韩国的离华回流政策所表现出的更多的是对外经济政策调整的信念，而非针对中国的经济方略。

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图 1 经济方略与对外经济政策

（图片来源：Saori N. Katada, Ji Hye Lim & Ming Wan, “Reshoring from China: comparing the economic statecraft of Japan and South Korea”, The Pacific Review, Vol.36, No.5, 2023, p.1008.译者翻译）

（二）回流与回流政策

回流是有意识地逆转离岸生产。离岸外包是将业务运营转移到另一个国家，由公司在那里组织生产和服务，以寻求最有效或成本效益最高的生产方式的过程。其主要驱动因素为低廉劳动力成本和更容易进入国外市场。因此，回流政策是指政府有意将制造业从国外转移到本国的政策。

回流政策不同于发展援助或制裁那样的明确经济方略。其从根本上属于一种对外经济政策，它是关于在哪里安置公司的外国生产，而不一定有明确的外交政策目标意图来改变伙伴或对手的行为。回流政策也可以被视为政府应对全球化政治反弹的方式。总而言之，回流政策不一定是针对任何特定国家的进攻性经济方略。同时，政府可以将回流政策作为一种防守型的经济方略措施，以保护国民经济并减少对全球供应链依赖而导致的脆弱性。

简而言之，不论现实或想象，恐惧出自于与特定国家或外部世界相互依赖所产生的脆弱性，并驱动了回流政策的实施。新冠疫情和地缘政治恶化加剧了对经济安全和全球供应链弹性的担忧，因此产业回流已上升为各国政府和政策界的核心问题。

（三）发展型国家

政府回流政策成功的重要因素是国家激励或左右商业角色的投资决策的能力；因此，回流政策和其他经济方略的成效在很大程度上取决于该国家的政府与社会之间的动态往来。在东亚经济崛起的时期，学界认为，发展型国家成功地控制了私营部门的行为。日本和韩国被广泛视为发展型国家的标准，其政府有很大的能力影响商业行为。

所谓“发展型国家”，其定义是一个“发展型”功能占主导地位的资本主义国家，遵循“战略或目标导向的经济方法”，有别于美国这样的监管、市场理性国家。发展性国家框架主要被相关学者用来理解东亚及其他地区的经济成功。

日本和韩国的回流政策和其他经济方略离不开日本和韩国的政府及其在历史发展中形成的政府与社会之间的动态往来。在国内利益和外部环境的变化下，目前日本和韩国没有充分发挥产业政策的作用。此外，政企之间的关系已经向有利于商业力量的方向转变，政府现在控制商业行为的政策工具有限，特别是当“本土”企业驻扎于海外时。

日本的回流政策

在2010年代和2020年代头几年，日本政府在增长目标和经济安全需求的推动下，一直在实施回流政策。2001年中国加入世界贸易组织后，中国经济的蓬勃发展及其作为“亚洲工厂”的制造业生产加速了日本企业的离岸外包趋势，并帮助了日本经济复苏。但是，从离岸外包的早期阶段开始，日本政府就一直担心“空心化”，即工业离开日本时出现的去工业化现象。2002—04年非典（SARS）时期，日本国内开始出现关于“中国+1”（多元化）的政策讨论。尽管如此，日本企业通过对外直接投资将海外业务外包到中国的行为仍在继续。

（一）回流政策动力：追求经济增长和经济安全

对外经济政策：311后经济增长战略与安倍经济学

回流政策在2010年代成为日本政府支持经济复苏的手段之一，后来又在安倍经济学（Abenomics）的指导下促进了经济增长。

2011年，日本政府为应对“3·11”灾难，利用补贴激励企业将生产返回日本。随后在2011年11月21日通过的日本政府第三次补充预算中，经济产业省（METI）提出了“促进国内选址项目补贴”的申请。这些补贴是为了支持日本的供应链，特别是通过“改善日本商业运营场所的条件，以促进内向投资，维持和创造就业”来支持增长和高附加值产业的供应链。

随着自民党在2012年12月的选举中获胜，时任日本首相安倍晋三（Abe Shinzo）的第二任期政府将回流作为“安倍经济学”的一项经济振兴战略，出台了几项激励日本企业回归日本的措施。首先，安倍政府采取了激进的货币政策削弱日元，包括负短期利率和大规模量化宽松，使得2013-2020年期间日本央行能够将日元相对疲软的汇率维持在100至120日元兑1美元之间（2009年至2011年为75至85日元兑1美元）。这种相对疲软的日元支持日本企业回流，因为（a）他们可以在日本生产更便宜的产品，（b）他们可以从日本出口更有竞争力的产品，（c）再进口的成本相对更高。此外，企业以美元计价的海外资产随着日元贬值而升值。这也为日本企业创造了一个很好的机会，使他们的生产多样化，促进从中国的回流。

第二个战略是降低公司税，日本政府将公司税从2014年的37%逐步降低到2018年的29.74%。在此期间，安倍政府还实施了临时税收措施，以刺激国内投资。

第三个战略聚焦于结构性改革，使企业更容易在日本创业、投资和搬迁。2013年颁布的《产业竞争力增强法》就旨在解决过度监管、投资不足和合并延迟的问题。

经济方略：应对贸易安全化

从2019年到2021年，日本政府基于经济安全考虑，在中美贸易战和新冠疫情的背景下，大力推动回流。2019年6月，日本经济产业省在贸易经济合作局下设经济安全司。2019年10月，日本国会通过了《外汇对外贸易法修正案》，以促进外国投资进入日本以促进经济增长，同时限制可能破坏或损害日本国家安全的外国直接投资。安倍首相于2020年3月5日在第36届未来投资会议上与商界领袖举行会议，讨论了供应链问题，并表示：“对于那些附加值高、对一国依赖度高的产品，将生产基地转移到日本。对于不属于这一类的产品，应避免依赖单一国家，并将生产基地分散到多个国家，包括东盟国家。”2022年5月，日本国会通过了《经济安全促进法》，重点关注四大支柱（供应链弹性；确保关键基础设施的安全；开发尖端技术；以及专利隐私）。

（二）结果

日本政府是否达到了预期的结果，即是否有足够多的制造企业返回日本生产？日本的回流政策在实现这一预期结果方面效果如何？结果喜忧参半。

上述“安倍经济学”的激励措施成功吸引了一些日本企业回到日本，主要原因在于：首先，由于日元贬值，日本的生产竞争力增强。一些日本主要制造商，如丰田（Toyota）和日产（Nissan），回到日本生产成品。第二，入境旅游增加了对日本产品，如化妆品、食品和药品的需求。第三，科学技术和机器人技术的提高规避了日本高昂的劳动力成本，吸引佳能、本田和卡西欧等公司在日本“母厂”附近生产。

中国国内内上升的劳动力成本与中日关系变化推动了日企的回流。但调查发现，较少公司自觉地采取“中国+1”战略，其主动回流的原因更多在于意识到在华投资的内在风险，将回流作为针对性的风险应对措施。

综上所述，回流政策对日本企业行为产生了一定的影响，并不是因为其诱导企业服从的效应，而是因为它与企业的商业利益相匹配。早在21世纪初，就已经有人担心日本企业的生产高度集中在中国。尽管日本政府推行“中国+ 1”战略，但日本在中国的投资规模仍然很大。直到2010年代初，在安倍经济学和日元贬值、中国生产成本上升的影响下，日本在中国的投资才出现了明显的撤出。到了2020年，中美贸易战和新冠疫情冲击，以及日本政府鼓励企业回流和投资多元化的补贴，都影响了企业的行为。在此期间，供应链中断的风险增加，使得日本企业更倾向于政府的回流政策。

韩国的回流政策

在2010年代，韩国政府的中短期战略更多地侧重于经济目的，而不是安全或政治目的。21世纪初，韩国财阀走出国门，开始与外国中小企业合作。出于对技术自主和竞争力的考虑，韩国政府试图通过回流政策将发展战略应用于中小企业。通过促进企业回国，政府寻求振兴国内经济，促进就业恢复，并在国内实现更好的区域经济平衡。自2010年代初以来，政府制定并实施了补贴和税收优惠等多项措施，鼓励企业回流。但是，由于韩国企业的战略不像发展型国家那样由政府主导，因此在引进企业方面效果不佳。到目前为止，政府的政策并没有导致大规模的回流。

（一）回流政策动力：追求经济振兴和稳定

对外经济政策：振兴国内经济

韩国政府为了刺激国内经济，推出了回流政策。早期的立法侧重于通过回流来振兴中小型制造业。2012年，朴槿惠政府开始加强促进制造业企业回流的措施。2013年8月，被称为“U型转弯法”的《韩国离岸企业回流支援法案》颁布，其旨在为韩国制造企业回流提供更多的补贴和减税等系统性支持。

政府将工厂迁回韩国的另一个目的是平衡韩国的地区发展。“U型转弯法”要求回流企业将设施转移到首都圈以外，以获得补贴。此外，该法案还包括了对首尔地区以外的公共财产使用的特殊情况和对首尔地区以外的企业的法人税优惠等内容。

经济方略：通过与中国保持距离来稳定经济

2016年，由于萨德（THAAD）导弹系统的部署，中韩之间的政治紧张局势加剧，韩国政府开始扩大对回流企业的优惠。2020年3月修订的“U型转弯法”将海外裁员补贴要求从50%降至25%，使企业更容易回流。修改后的法律规定，回流企业可以申请减免法人税和关税。补助金不仅适用于新企业的设立，也适用于企业在韩国的转移、搬迁和就业。特别是当企业投资研发或建立机器人智能工厂时，可以增加获得更多补贴的可能性。新立法将重点放在与供应链相关的行业，旨在确保韩国产业的供应链，不仅提高国家的经济安全，而且提高经济效益。

（二）结果

韩国通过回流措施寻求经济恢复和稳定，但尚未取得成功。2013年通过的“U型转弯法”因补贴水平低和严格的申请要求而受到批评。由于缺乏实质性的拉动因素来抵消撤资成本，政府的努力对企业没有吸引力。如果通过资本流入、扩大国内生产基地、创造就业岗位等方式，为振兴经济而推动回流，政府应提供补偿回流成本的经济激励措施。然而，韩国政府一直没有大幅扩大对企业的此类激励措施。此外，政府提出的回流政策激励措施与韩国国内经济政策之间难以达成一致。政府在宣传税收优惠或补贴等支持企业回流的同时，通过提高最低工资和缩短工作时间，增加了公司税和劳动力成本。因此，与日本（或美国和欧盟）相比，只有少数韩国企业将生产从海外撤回国内。

尽管韩国政府未能成功地吸引企业从外国投资地回流，但也有一些私营企业出于政治纠纷和其他经济原因开始脱离中国产地。只是相对于在华经营的韩国公司数量而言，这一数字占比很小。因此，很难判断在中国的韩国企业之所以决定回国，是因为政府的回流政策，还是因为其他原因。

结论

尽管在过去几年间，日本和韩国政府出于对疫情加剧的供应链弹性的担忧，以及中美紧张局势加剧等原因加快了政府审议并采取了回流举措，但目前为止，两国企业从中国回流的情况并不多见。本文通过对日韩两国回流案例的分析证明，发展型国家政府的权力在其对外经济政策中的重要性已经减弱。

然而，最近各国政府加强经济安全的举措也表明，现在就断定非市场政治因素是否会导致企业坚定地从中国回流还为时过早。毕竟，地缘政治在监管风险和企业商业考量中总是占据重要地位。

词汇积累

经济方略

economic statecraft

回流政策

reshoring strategy

发展型国家

developmental state

安倍经济学

Abenomics

译者：赵逸然，国政学人编译员，中山大学国际关系学院国际政治专业，研究兴趣为美国同盟、对冲。

校对 | 何伊楠 袁歆

审核 | 施榕

排版 | 叶如静

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